Um tribunal pode investigar um presidente, acusá-lo de crimes internacionais e até determinar sua prisão. Isso, porém, não significa que alguém conseguirá colocá-lo diante de um juiz.
A diferença entre uma decisão judicial e sua execução ajuda a explicar por que chefes de Estado acusados de crimes graves conseguem permanecer anos no poder, viajar para determinados países e manter relações diplomáticas mesmo depois de se tornarem procurados internacionalmente.
Para Jorge Marcelino, sócio-fundador do escritório Roveda & Marcelino e doutor em Direito e Ciências Políticas pelas universidades de Barcelona e Paris II, a principal limitação do Tribunal Penal Internacional (TPI) está em sua própria estrutura.
“A corte não tem território, não tem força policial, não tem meios coercitivos próprios. Tem competência jurídica plena e capacidade executiva nula”, explica o advogado.
Poder sem polícia
A dificuldade aumenta quando os acusados estão à frente de países com grande peso econômico, militar ou diplomático.
Estados Unidos, Rússia, China, Índia e Israel não integram o Estatuto de Roma, tratado que criou o TPI. Para Marcelino, essa ausência ajuda a construir uma assimetria difícil de superar.
“Os principais atores ficaram fora do tratado”, aponta o especialista.
Há uma possibilidade jurídica de contornar essa limitação. O Conselho de Segurança das Nações Unidas pode encaminhar ao tribunal situações envolvendo países que não aderiram ao Estatuto de Roma.
O problema aparece na própria composição do órgão. Estados Unidos, Rússia, China, França e Reino Unido possuem poder de veto.
“A consequência é circular e um pouco desconcertante: os Estados com maior capacidade de cometer ou apadrinhar crimes em larga escala são também os únicos capazes de barrar sozinhos a apuração”, avalia Marcelino.
Mesmo entre países que reconheceram a jurisdição do tribunal, uma ordem de prisão continua dependendo da disposição política do governo responsável por executá-la.
O caso da Mongólia tornou essa fragilidade visível. Vladimir Putin visitou o país em setembro de 2024, apesar do mandado expedido pelo TPI no ano anterior.
“O efeito prático da declaração de descumprimento foi nenhum”, afirma o advogado sobre as consequências impostas ao país pela corte.
Passaporte vigiado
O mandado internacional, portanto, não funciona como uma ordem de prisão dentro de um único país. Segundo Marcelino, seu efeito imediato costuma ser outro.
“O mandado internacional não prende ninguém. Putin e Netanyahu não estão presos; estão, por assim dizer, com o passaporte vigiado”, compara o jurista.
A primeira consequência é limitar os destinos considerados seguros.
Putin, por exemplo, evita países onde a possibilidade de cumprimento do mandado representa risco maior, mas continua circulando por territórios que não reconhecem a jurisdição do TPI ou que não pretendem executar sua ordem.
“O mandado funciona como uma cerca invisível: não impede o líder de governar, impede-o de circular”, destaca Marcelino.
A situação também produz disputas jurídicas quando o destino é um país que integra o tribunal.
Imunidades de chefes de Estado, obrigações assumidas com terceiros e interpretações diferentes sobre o Estatuto de Roma passaram a ser utilizadas por governos para justificar a não execução de determinadas ordens.
Imunidade política
A controvérsia é especialmente complexa quando o acusado continua ocupando o cargo.
O Estatuto de Roma estabelece que a posição oficial de uma pessoa não impede sua responsabilização pelo tribunal.
Ao mesmo tempo, o direito internacional reconhece determinadas imunidades a chefes de Estado em exercício perante tribunais nacionais estrangeiros.
“Perante o tribunal, um presidente e um cidadão comum respondem em igualdade de condições”, observa Marcelino.
A divergência aparece quando uma corte internacional expede um mandado contra um governante de um país que não participa do tratado.
No caso de Benjamin Netanyahu, diferentes governos europeus adotaram interpretações distintas sobre a possibilidade de prendê-lo.
“Ao expedir mandado contra o primeiro-ministro em exercício de um Estado que não é parte do tratado, a Corte reafirmou o entendimento de que essa imunidade não se opõe a tribunais internacionais”, explica o especialista.
A discussão jurídica, entretanto, não elimina uma barreira prática ainda maior.
“O tribunal não julga à revelia. Sem a presença física do acusado em Haia, não há julgamento, não há como iniciar a fase de mérito”, ressalta Marcelino.
Limite da força
No extremo, a prisão de um líder de uma potência militar pode deixar de ser uma questão exclusivamente judicial.
Um país disposto a cumprir determinada ordem teria de avaliar as consequências diplomáticas, econômicas e militares de deter um chefe de Estado estrangeiro.
“Prender o chefe de Estado de uma potência nuclear em solo estrangeiro não é uma operação policial. É um ato de guerra”, afirma Marcelino.
Para ele, essa realidade ajuda a explicar por que determinadas decisões permanecem sem execução durante anos.
“Nenhum país vai iniciar uma guerra para cumprir um mandado”, completa o advogado.
O Brasil estaria diante do mesmo dilema caso recebesse em seu território uma autoridade procurada pelo TPI.
O país é signatário do Estatuto de Roma e reconhece constitucionalmente a jurisdição da corte.
“Juridicamente, o Brasil está entre os países obrigados”, explica Marcelino.
A transferência ao TPI é juridicamente chamada de entrega, e não de extradição, porque ocorre entre um Estado e um tribunal internacional. Mas a existência da obrigação jurídica não elimina o componente político.
“A resposta honesta é que a decisão seria tomada no Palácio do Planalto e no Itamaraty”, avalia o jurista.
Poder acaba
Se os tribunais dependem tanto da política, a responsabilização de antigos governantes costuma ocorrer depois que eles perdem a capacidade de controlar as instituições de seus próprios países.
“Ela é capaz, mas costuma fazê-lo tarde. Quase nunca alcança o líder no auge do poder; alcança o líder quando o poder acaba”, resume Marcelino.
Um exemplo citado por ele é Rodrigo Duterte. O ex-presidente das Filipinas permaneceu fora do alcance do TPI enquanto controlava o Executivo. Depois de perder poder e enfrentar mudanças no cenário político doméstico, acabou detido e enviado a Haia.
“O que muda o destino de um mandado internacional não é uma decisão em Haia. É uma eleição no país de origem”, sustenta o especialista.
O mesmo raciocínio vale para mudanças de governo capazes de alterar a postura de um país diante do tribunal.
Para Marcelino, esse padrão acompanha diversos episódios históricos.
“Slobodan Milošević, Charles Taylor, Hissène Habré, Alberto Fujimori, todos enfrentaram a Justiça depois de perder o poder ou o apoio interno”, enumera o advogado.
Há, contudo, uma fronteira que ainda não foi superada.
“Nenhum líder de potência militar de primeira linha jamais se sentou no banco dos réus de um tribunal internacional”, destaca Marcelino.
Tempo da Justiça
A dificuldade de alcançar líderes poderosos não significa, na avaliação do especialista, que os tribunais sejam irrelevantes.
O tempo funciona de forma diferente para uma corte internacional e para um governo.
“O tribunal opera com um instrumento que os governos não têm: tempo”, afirma Marcelino.
Os crimes sob jurisdição do TPI não prescrevem. Assim, uma mudança política ocorrida anos depois pode transformar uma ordem até então praticamente simbólica em uma prisão executável.
“O mandado não vence, não caduca e sobrevive ao mandato do acusado”, explica o jurista.
É justamente essa característica que impede que a falta de cumprimento imediato seja interpretada automaticamente como fracasso definitivo.
“O tribunal trabalha em escala de década, não de manchete, e é por isso que parece ineficaz a quem o avalia em ciclos noticiosos de uma semana”, argumenta Marcelino.
Dupla impunidade
Ao discutir se existe impunidade para líderes de países poderosos, o advogado faz uma distinção.
“Impunidade jurídica não existe”, afirma Marcelino.
Um acusado pode continuar formalmente procurado, ter seus deslocamentos limitados e carregar as consequências diplomáticas e políticas de um mandado por anos.
A realidade prática, entretanto, é outra.
“Impunidade prática, em grande medida, existe”, reconhece o especialista.
Na avaliação dele, essa diferença não é uma anomalia eventual.
“Não é impunidade por acidente. É assimetria por projeto”, define Marcelino.
Para o advogado, o problema está no fato de um tribunal internacional depender da vontade dos mesmos Estados sobre os quais deveria exercer sua autoridade.
Dois pesos
A credibilidade desse sistema também é afetada quando países defendem a atuação dos tribunais apenas enquanto as decisões atingem adversários.
Marcelino considera que esse comportamento produz mais desgaste do que a própria resistência dos governos que nunca reconheceram a jurisdição da corte.
“O maior risco para a Justiça Internacional não é o líder que a desafia de fora”, afirma o jurista.
O problema aparece quando países que aderiram às regras passam a escolher quais decisões pretendem cumprir.
“É o país democrático que, tendo assumido a obrigação de cumpri-la, aplaudiu um mandado e hesitou diante do outro”, acrescenta Marcelino.
Essa seletividade esteve durante anos associada também às críticas feitas ao próprio TPI, acusado de concentrar sua atuação em países africanos e em Estados com menor capacidade de reação.
“A crítica foi inteiramente justa durante os primeiros quinze anos de funcionamento, e a corte pagou caro por ela em legitimidade”, reconhece o especialista.
Para ele, a situação começou a mudar quando investigações passaram a alcançar aliados de potências ocidentais.
“Hoje a corte está sendo punida justamente por ter deixado de ser seletiva”, avalia Marcelino.
Novos tribunais
A guerra na Ucrânia também expôs limitações específicas do atual sistema. O TPI pode investigar crimes de guerra, crimes contra a humanidade e genocídio relacionados ao conflito.
O crime de agressão, porém, enfrenta obstáculos próprios de jurisdição quando envolve um país que não aderiu ao Estatuto de Roma.
É nessa lacuna que surgiu a proposta de um tribunal especial capaz de processar dirigentes políticos e militares pelo crime de agressão.
Mesmo esse modelo, contudo, preserva parte das imunidades existentes.
“A chamada troika — chefe de Estado, chefe de governo e ministro das Relações Exteriores em exercício — pode ser investigada e denunciada, mas não julgada enquanto permanecer no cargo”, explica Marcelino.
Para ele, a própria solução encontrada revela onde está a principal barreira.
“A restrição não é técnica, é política, e reaparece toda vez que se tenta contorná-la”, afirma o advogado.
Sistema imperfeito
A Justiça Internacional, portanto, não tem poder absoluto para parar um presidente, primeiro-ministro ou comandante militar.
Ela depende de fronteiras, governos, mudanças políticas e da disposição dos Estados para transformar decisões em ações concretas.
Ainda assim, Marcelino considera que abandonar essas instituições produziria um cenário pior.
“A alternativa não é um sistema melhor. É nenhum sistema”, alerta o especialista.
A existência de investigações e mandados cria ao menos um registro jurídico permanente das acusações, restringe movimentos e mantém aberta a possibilidade de responsabilização futura.
“Hoje gera um mandado que persegue o acusado por décadas, restringe seus deslocamentos, condiciona negociações diplomáticas e, quando o poder muda de mãos, converte-se em prisão real”, afirma Marcelino.
Para ele, medir a eficácia da Justiça Internacional apenas pelo número de líderes presos imediatamente oferece uma visão incompleta sobre o funcionamento dessas instituições.
“É insuficiente? Profundamente. É pouco? Não é”, conclui o advogado. “A pergunta correta não é se o sistema funciona. É o que ele consegue fazer enquanto espera”, conclui Marcelino.
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