O presidente da República pode demitir um ministro a qualquer momento, sem precisar apresentar uma justificativa pública ou obter autorização do Congresso Nacional.
A prerrogativa está prevista no artigo 84 da Constituição Federal, que atribui ao chefe do Executivo a competência para nomear e exonerar os integrantes de sua equipe.
Diferentemente de cargos com mandato fixo, os ministros de Estado não possuem garantia de permanência e podem ser substituídos conforme as necessidades administrativas e políticas do governo.
A regra ganha importância durante mudanças ministeriais e negociações entre o Palácio do Planalto e os partidos com representação no Congresso.
Embora o presidente tenha liberdade para escolher seus auxiliares, existem requisitos constitucionais para ocupar os cargos e regras específicas para organizar os ministérios.
Dilermando Martins, mestre em Ciências Sociais Aplicadas, doutor em Direito e docente do curso de Direito da Universidade Positivo, e Flavio Pierobon, mestre em Ciência Jurídica, especialista em Direito Constitucional, advogado e professor da mesma instituição, explicam como funcionam essas decisões e por que as nomeações também fazem parte da articulação política do Executivo.
Demissão sem justificativa
A Constituição estabelece que a escolha e a exoneração dos ministros são competências privativas do presidente da República.
Isso significa que o chefe do Executivo pode substituir um integrante do primeiro escalão por razões administrativas, políticas ou pela perda de confiança, sem precisar demonstrar que houve irregularidade ou desempenho insatisfatório.
No Direito Administrativo, essa possibilidade é conhecida pela expressão ad nutum, utilizada para designar cargos de livre nomeação e exoneração.
"Eles são demissíveis ad nutum, o que significa dizer que o presidente da república nomeia ou demite um ministro por conta da sua oportunidade ou conveniência", explica Pierobon.
A exoneração, contudo, não significa que todos os atos do presidente estejam acima da lei.
A decisão precisa respeitar as exigências formais e os limites constitucionais, embora não dependa da apresentação de uma causa específica para a saída do ministro.
Também não existe obrigação de aguardar uma reforma ministerial ou o encerramento de determinado período de governo.
As substituições podem ocorrer individualmente, mesmo quando não há mudanças na estrutura das pastas.
Saída obrigatória
Um ministro pode discordar da decisão presidencial, mas não tem direito de permanecer no cargo depois de formalizada sua exoneração.
O desligamento ocorre por meio de ato oficial, publicado no Diário Oficial da União. A publicação permite identificar a decisão administrativa e seus efeitos jurídicos.
"O ministro não tem essa possibilidade de não querer sair do cargo se ele for demitido, o que ele pode não aceitar quando ele for convidado", esclarece Pierobon.
A situação é diferente quando o presidente apenas convida alguém para integrar o governo.
Nesse caso, a pessoa pode recusar a indicação, já que não existe obrigação de aceitar um ministério.
Também é possível que o próprio ministro solicite sua saída. Nessas circunstâncias, a exoneração costuma ser formalizada a pedido do ocupante do cargo.
Dilermando Martins observa que a relação entre o presidente e os ministros depende da confiança necessária para executar as decisões do Executivo.
"Então, assim como ele pode nomear, ele pode demitir de acordo com o seu próprio interesse", afirma o professor.
Congresso participa?
O Senado e a Câmara dos Deputados não precisam aprovar a nomeação individual dos ministros de Estado.
A escolha é diferente do procedimento utilizado para cargos como os de ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) e diretores do Banco Central, que dependem de aprovação do Senado.
Entretanto, é necessário distinguir a nomeação de uma pessoa da criação do ministério que ela poderá ocupar.
O artigo 88 da Constituição determina que a criação e a extinção de ministérios sejam disciplinadas por lei.
Portanto, embora o presidente possa escolher livremente os titulares, a existência de novas pastas depende de um processo legislativo.
Em 2023, por exemplo, Lula editou a Medida Provisória nº 1.154, que reorganizou a estrutura ministerial no início de seu terceiro mandato.
O texto passou pela análise do Congresso e foi convertido na Lei nº 14.600, de 19 de junho daquele ano.
Uma medida provisória pode produzir efeitos antes da aprovação definitiva, mas precisa ser examinada pelo Legislativo para ser convertida em lei.
Assim, a decisão sobre quem ocupa uma pasta cabe ao presidente, enquanto a criação ou extinção do próprio ministério exige fundamento legal.
Requisitos constitucionais
A liberdade presidencial para escolher ministros não é absoluta. O artigo 87 da Constituição estabelece três condições para ocupar o cargo: ser brasileiro, ter mais de 21 anos e estar no exercício dos direitos políticos.
A legislação não exige, como regra geral, diploma universitário, formação específica ou experiência anterior na área administrada.
Dessa forma, uma pessoa sem formação em medicina pode assumir o Ministério da Saúde, assim como alguém sem graduação em Direito pode ser escolhido para comandar o Ministério da Justiça.
Há, porém, uma exigência adicional para o Ministério da Defesa. Conforme o artigo 12 da Constituição, seu titular precisa ser brasileiro nato.
Nos demais ministérios, brasileiros naturalizados também podem ser nomeados, desde que atendam às condições constitucionais.
Um exemplo foi Ricardo Vélez Rodríguez, colombiano naturalizado brasileiro que ocupou o Ministério da Educação em 2019, durante o governo de Jair Bolsonaro.
O fato de a Constituição não exigir qualificação acadêmica específica não elimina a responsabilidade dos ministros pelas decisões de suas pastas nem a necessidade de observar a legislação aplicável à administração pública.
Função ministerial
Os ministros são auxiliares diretos do presidente e responsáveis por coordenar áreas da administração federal, como Saúde, Educação, Justiça e Fazenda.
Segundo o artigo 87 da Constituição, suas atribuições incluem orientar e supervisionar órgãos vinculados às respectivas pastas, expedir instruções para executar leis e regulamentos, referendar atos presidenciais e apresentar relatórios anuais de gestão.
Na estrutura administrativa, também podem exercer competências delegadas pelo presidente, desde que respeitados os limites legais.
Dilermando Martins compara a distribuição dessas responsabilidades à organização dos governos estaduais e municipais, nos quais os chefes do Executivo contam com secretários para administrar diferentes áreas.
As decisões de cada ministério precisam respeitar o orçamento, as competências estabelecidas em lei e os mecanismos de fiscalização e controle.
Além da condução administrativa, os ministros participam da formulação e execução das políticas públicas previstas no programa de governo.
Acordos políticos
As nomeações também podem atender à necessidade de construir uma base de apoio no Congresso Nacional.
No presidencialismo de coalizão, expressão utilizada para descrever a formação de alianças entre partidos no sistema político brasileiro, a distribuição de ministérios pode fazer parte das negociações para garantir votos em projetos do Executivo.
Pierobon diferencia a função de gestão das negociações necessárias à formação de uma maioria parlamentar.
"Se isso não tiver uma conotação, se não tiver um outro elemento que seja improbo, vamos dizer assim, na indicação do ministro, é perfeitamente possível que nós utilizemos os ministérios para conseguir uma coalizão no Congresso Nacional e com isso conseguir governabilidade", destaca o advogado.
A indicação de um nome apoiado por determinado partido, entretanto, não transfere a essa legenda o poder jurídico de mantê-lo no cargo.
Mesmo quando a escolha resulta de uma negociação política, a competência constitucional para exonerar o ministro permanece com o presidente.
Siga O Brasilianista!
