A Instituição Fiscal Independente (IFI) divulgou um estudo, em setembro, sobre o acompanhamento fiscal do governo e as dificuldades para o cumprimento de metas que serão herdadas nos próximos anos.
O instituto do Senado questiona, com base no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA 2027), as projeções do governo. Conforme O Brasilianista destacou, o próximo gestor terá dificuldades para cumprir as metas fiscais e já acumula um déficit de R$ 86 bilhões.
Entre outras questões, a IFI aponta que as Requisições de Pequeno Valor (RPV) e os precatórios tomaram uma parte considerável das contas públicas nos últimos anos. O governo precisa realizá-los porque, essencialmente, perdeu as ações na Justiça.
Os precatórios, conforme previsto na Constituição Federal, são, em suma, pagamentos realizados pelas Fazendas Públicas federal, estaduais, distrital e municipais com base em uma sentença judicial. Trata-se do pagamento devido por um ente público a uma pessoa física ou jurídica em decorrência de ter perdido uma causa judicial.
Emendas nº 113, 114, 136
O governo tentou "equacionar" essas contas no orçamento federal por meio de três Emendas Constitucionais, como explica o instituto: nº 113, 114 e 136.
A Emenda nº 113, de 2021, trata do regime de precatórios e de ajustes fiscais. A principal mudança foi permitir que os credores de precatórios utilizassem esses créditos para quitar tributos, adquirir imóveis públicos ou pagar concessões. Além disso, a medida alterava o regime fiscal.
A Emenda nº 114, publicada no final de 2021, instituiu basicamente uma renda básica familiar e criou, até 2026, um teto para as despesas com precatórios vinculado ao valor pago em 2016 (que era de R$ 30 bilhões). Outra mudança foi tornar obrigatória a inclusão no orçamento das verbas destinadas aos precatórios até o mês de abril daquele ano.
A Emenda nº 136, de 2025, estabeleceu novo limite para precatórios e parcelamento previdenciário, além de definir débitos alimentares, trabalhistas, indenizações por morte ou invalidez e passivos previdenciários como prioridades de pagamento. A iniciativa também autorizava a União a criar uma linha de crédito para quitar precatórios, fixando limites de pagamento para estados e municípios entre 1% e 5% da Receita Corrente Líquida (RCL).
Alteração nas regras de pagamento
Essas regras foram questionadas no Supremo Tribunal Federal (STF) por meio de Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs 7047, 7064 e 7873). O Supremo derrubou esse limite ao julgar a ADI 7064, declarando a medida inconstitucional.
Em 2025, veio a Emenda Constitucional 136, que tentou organizar os pagamentos ao longo do tempo. Contudo, ainda assim deixou parte dos precatórios pendente, aumentando o estoque de dívidas acumuladas.
Esse problema não atinge apenas a União, mas também estados e municípios com acúmulo de precatórios, no qual o volume passível de quitação pode chegar a ser "quatro vezes maior".
Qual é a regra?
O instituto levantou que o montante de precatórios a ser pago no orçamento federal de 2027 é de R$ 97,7 bilhões, de acordo com as projeções do PLOA 2027.
A quitação desses débitos ocorre por ordem de prioridade, podendo englobar débitos de "natureza alimentícia" ou as RPVs. Estas últimas não podem ultrapassar o valor de 60 salários mínimos no âmbito federal (R$ 97.260,00) e devem ser pagas em até 60 dias a partir da ordem judicial.
Em relação à regra de precedência, têm preferência de recebimento as pessoas com mais de 60 anos, pessoas com deficiência ou portadores de doença grave (independentemente da idade).
Valores pagos
Em 2023, a União pagou o equivalente a 1,38% do PIB em precatórios, atingindo R$ 151 bilhões, montante 2,6 vezes maior do que o registrado em 2022.
Esse aumento expressivo ocorreu após o STF julgar a ADI 7064 e considerar inconstitucionais os trechos das Emendas Constitucionais 113 e 114 que limitavam os pagamentos de precatórios. A consequência direta daquela trava anterior foi o represamento e o posterior acúmulo de obrigações.
Com a decisão, o governo teve que pagar a totalidade dos precatórios previstos para 2023 e antecipar parte do montante que seria quitado em 2024.
De 2024 em diante, a proporção em relação ao PIB ficou em 0,58% em 2024, 0,78% em 2025 e 0,67% em 2026. Até o momento, a trajetória se mantém estável, mas inaugura uma nova fase com patamares médios de pagamento superiores aos registrados antes de 2023, período em que as projeções se situavam abaixo de 0,60%.
Em 2026, até setembro, já foram pagos 0,67% do PIB, com previsão de alcançar R$ 122,3 bilhões até o encerramento do exercício.
Para o período subsequente, o orçamento prevê R$ 97,7 bilhões destinados a precatórios, ou seja, R$ 24,6 bilhões a menos do que o volume projetado para 2026.
A Regra de Ouro
Parte desse valor, cerca de R$ 33,7 bilhões, depende de "receitas condicionadas" vinculadas à Regra de Ouro.
Essa norma impõe um limite para a emissão de dívida pública. Pelo dispositivo constitucional, o governo não pode contrair endividamento em montante superior ao de suas despesas de capital.
Caso haja necessidade de emitir além desse patamar, o "excesso" só pode ser utilizado mediante aprovação de crédito suplementar ou especial pelo Congresso Nacional. Esse montante excedente fica registrado contabilmente como despesa condicionada.
No PLOA 2027, apurou-se um excesso de R$ 414,1 bilhões.
Isso significa que, do total de quase R$ 98 bilhões previstos para precatórios em 2027, apenas R$ 64 bilhões estão garantidos para uso imediato. Os R$ 33,7 bilhões restantes permanecem condicionados à autorização do Congresso Nacional.
Os riscos do pagamento
O relatório explica que a mudança na composição da dívida pública, com o aumento de títulos indexados à taxa Selic, condiciona os custos do endividamento à política monetária.
O Tesouro Nacional passa a depender mais das decisões do Banco Central, uma vez que eventuais altas na Selic geram impacto direto sobre os juros a serem pagos. Vale notar que nem todos os títulos são atrelados à Selic, havendo também papéis prefixados e vinculados ao IPCA.
As despesas judiciais vêm se acelerando, não estão em atraso e estão atreladas principalmente à Previdência Social. No plano orçamentário de 2027, estão reservados R$ 24,6 bilhões para precatórios, enquanto a previsão de pagamento para 2026 foi de R$ 69,7 bilhões.
O advogado Eduardo Doria Nehme, especialista em Direito Tributário, explica que "o INSS figura historicamente entre os maiores litigantes do país nos levantamentos do CNJ. As causas são conhecidas: indeferimentos administrativos contestáveis, divergências periciais em benefícios, demora na análise de requerimentos e teses revisionais de grande escala".
A IFI ressalta ainda que outro fator a corroborar para o cenário de incertezas foi a previsão do Imposto Seletivo, apontado como uma "fonte condicionada" de R$ 42 bilhões, já que depende da elaboração e do envio de uma lei ordinária ao Poder Legislativo.
Diante de um orçamento engessado, do aumento de despesas, da necessidade de cumprir metas fiscais e da perspectiva de limitação nos investimentos devido ao contingenciamento em 2027, resta saber quais serão as projeções do governo para as transferências financeiras do próximo ano.
O que diz o especialista?
O Brasilianista conversou com Eduardo Doria Nehme, advogado especialista em Direito Tributário do escritório Lavocat Advogados, a fim de compreender os impactos do aumento dos precatórios e como eles ocorrem a partir de decisões judiciais.
Doria explica que existem pelo menos quatro elementos que cabem destacar. Em relação à execução do precatório, realizada após uma ação ajuizada, "parte relevante da mudança de patamar a partir de 2022 corresponde, portanto, ao trânsito em julgado de litígios de massa e de grandes causas originadas em condutas administrativas passadas". O advogado estipula que o início dessas ações varia entre cinco e vinte anos atrás.
O Judiciário também aumentou sua produtividade por meio do processo eletrônico, e as novas metas criadas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) corroboram para a maior quantidade de precatórios. O terceiro ponto é o "regime de atualização dos débitos". Doria explica que, após o julgamento do Tema 810, "os passivos passaram a ser corrigidos por índices mais altos", o que se soma a um "ambiente de juros que infla o valor nominal das condenações".
"O quarto elemento é a formação de um mercado secundário de precatórios, viabilizado pela cessão de créditos, que conferiu liquidez aos títulos e tornou economicamente mais atraente litigar contra a Fazenda até o fim. Minha avaliação é que o crescimento recente revela mais a dificuldade da administração federal em internalizar direitos e precedentes do que uma expansão indevida da atuação judicial", explica Doria.
Soluções
Questionado sobre o que o poder público poderia fazer para reduzir novas condenações, o advogado aponta caminhos que passam por reduzir o contencioso e dar mais eficiência à gestão pública.
Entre as medidas, ele destaca usar de forma rotineira os instrumentos já existentes de uniformização jurídica (súmulas, pareceres vinculantes, precedentes e o artigo 30 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), qualificar melhor as decisões administrativas de primeira instância com fundamentação adequada e perícia confiável, ampliar o uso de mecanismos consensuais como mediação e acordos diretos, além de tratar o contencioso como risco fiscal mensurável, com mapeamento e provisionamento antecipado dos passivos.
"Enquanto a resposta continuar concentrada no calendário de pagamento, e não na qualidade da atuação administrativa, cada nova regra constitucional de contenção tende a oferecer, como adverte a IFI, apenas alívio temporário", conclui o especialista.
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