A declaração de Daniella Marques, coordenadora da área econômica da campanha do senador Flávio Bolsonaro (PL-RJ), despertou a atenção no debate político. Marques citou que, em caso de vitória do candidato, haveria um período de transição de dois anos para pôr fim ao formato atual do programa de assistência social, o Bolsa Família.
A proposta idealizada por Marques prevê a concessão de um ano de transição para que o beneficiário migre para o mercado de trabalho formal ou abra um negócio próprio, como mecanismo de emancipação da política pública.
Atualmente, as regras do programa permitem que o núcleo familiar continue recebendo o benefício mesmo em caso de elevação da renda. A medida ocorre por meio da "Regra de Proteção", dispositivo que evita o cancelamento imediato do auxílio caso algum integrante da família consiga um emprego com carteira assinada.
Caso a renda por pessoa ultrapasse o limite de entrada no programa, fixado em R$ 218 por integrante, o acesso ao Bolsa Família pode ser mantido desde que a renda individual não exceda R$ 706 mensais. Nessa hipótese, a família recebe 50% do valor do benefício por um período determinado, visando garantir estabilidade e adaptação financeira.
O plano de Flávio Bolsonaro
No plano de governo de Flávio Bolsonaro, não há menção direta à extinção do programa. O texto retoma a nomenclatura Auxílio Brasil e propõe a manutenção dos programas sociais existentes, com foco no aprimoramento da gestão, na correção de distorções e no combate a fraudes.
A diretriz reforça a perspectiva da emancipação econômica, posicionando a transferência de renda como uma rede temporária de proteção e como etapa inicial em direção à autonomia financeira.
A busca pela emancipação estabelece prioridade aos beneficiários em ações de capacitação e qualificação profissional direcionadas ao primeiro emprego.
Caso o beneficiário perca o vínculo empregatício durante o período de transição, a regra prevê o retorno imediato ao programa sem a necessidade de enfrentar fila de espera, após o término do seguro-desemprego.
Em paralelo, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) decidiu antecipar o calendário de pagamentos do programa às vésperas do segundo turno das eleições, aplicando um reajuste de 15% que elevou o piso de R$ 600 para R$ 691.
O Brasilianista conversou com o economista Pio Martins sobre a adoção de medidas consideradas eleitorais que ampliam gastos públicos e concessões fiscais no encerramento de mandatos, cenário que pressiona a necessidade de revisão da eficiência das despesas governamentais.
Trajetória jurídica
A política pública de transferência de renda teve início no governo Fernando Henrique Cardoso. Em 2003, no primeiro mandato do presidente Lula, o programa foi unificado sob a denominação Bolsa Família por meio de medida provisória, posteriormente convertida na Lei 10.836/2004.
No início da atual gestão, a aprovação da PEC da Transição pelo Congresso Nacional garantiu previsibilidade orçamentária para expandir o financiamento da política social.
Atualmente, o programa é regido pela Lei 14.601/2023, que reinstituiu o Bolsa Família em substituição ao Auxílio Brasil.
A legislação estabelece o valor básico de entrada por integrante em R$ 218, além de prever benefícios complementares para a primeira infância, crianças e adolescentes em idade escolar e gestantes.
Análise jurídica
Para analisar os aspectos legais e os riscos institucionais de eventuais alterações na política assistencial, O Brasilianista consultou o professor universitário Caio Grande Guerra, doutorando em Sociologia Política no IUPERJ e em Direito da Cidade na UERJ, mestre em Direito Constitucional pela UFF e secretário-geral da Comissão de Direito Constitucional da OAB-RJ.
O Bolsa Família pode ser extinto por decisão exclusiva do presidente da República ou uma alteração desse porte exige aprovação do Congresso Nacional?
O Bolsa Família não pode ser extinto por decisão exclusiva do presidente da República. O programa hoje existe por força da Lei 14.601/2023, aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo chefe do Executivo. Uma lei só deixa de valer por outra lei, ou por decisão do Supremo Tribunal Federal em controle de constitucionalidade. Decreto presidencial serve para regulamentar a lei e garantir sua fiel execução, conforme o art. 84, IV, da Constituição, e não para revogá-la. A lógica é simples e vem do princípio da legalidade (art. 5º, II, e art. 37, caput): o administrador só pode fazer o que a lei autoriza, e a hierarquia das normas impede que um ato administrativo derrube uma norma legal. Se o presidente baixasse um decreto extinguindo o programa, esse ato nasceria nulo, não apenas contestável.
A razão de fundo é a separação dos Poderes (art. 2º da Constituição) e a repartição de competências que dela decorre. Cabe ao Congresso dispor sobre a organização da administração e sobre as políticas públicas de alcance nacional (art. 48, I), aprovar o orçamento (art. 165) e fiscalizar a execução dos programas (art. 49, V, e arts. 70 e 71). Ao Executivo cabe executar. Além disso, a assistência social não é favor de governo, é dever do Estado: a Constituição a trata como direito social (art. 6º), integrada à seguridade social (art. 194) e destinada a quem dela necessitar (art. 203). O Bolsa Família se conecta ainda à Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/1993) e ao sistema do qual faz parte, o que reforça o caráter vinculado da prestação. Em linguagem direta: o programa não pertence ao presidente, pertence ao ordenamento jurídico.
Existe, claro, uma margem legítima de atuação do Executivo, e é importante não confundir as coisas. O presidente pode editar decretos e atos normativos para regulamentar a lei, definir critérios operacionais de cadastro e gestão, reajustar valores dentro das autorizações legais e organizar a execução orçamentária. Também pode propor ao Congresso mudanças no desenho do programa, inclusive sua substituição por outro modelo.
Avançando para as hipóteses em que o Congresso é indispensável, há três caminhos e cada um tem seu regime próprio. O primeiro é o projeto de lei, de iniciativa do próprio presidente ou de parlamentares, que revogue ou reformule a Lei 14.601, com sanção ou veto presidencial e possibilidade de derrubada do veto pelo Congresso (art. 66, § 4º). O segundo é a medida provisória (art. 62), que tem força de lei desde a publicação e tecnicamente poderia alterar dispositivos do programa, mas só sobrevive se o Congresso a aprovar em até 120 dias, sob pena de perder eficácia desde o início, além de exigir relevância e urgência reais e ficar exposta a questionamento no STF. O terceiro é a via orçamentária: reduzir ou suprimir a dotação do programa depende da lei orçamentária, que é ato do Legislativo, e cortes unilaterais por execução de caixa encontram limites no dever de execução das dotações aprovadas. Já uma emenda constitucional só seria necessária se o objetivo fosse blindar o programa no texto da Constituição, não para extingui-lo.
Do ponto de vista institucional, uma tentativa de extinção por decreto produziria três efeitos previsíveis: nulidade do ato, judicialização rápida com forte probabilidade de suspensão e desgaste político severo, inclusive com convocação de ministros e requerimentos de informação no Congresso.
A conclusão é objetiva: extinguir o Bolsa Família exige lei, ou seja, decisão do Congresso Nacional, com participação do presidente apenas na sanção ou na propositura. O Executivo pode regulamentar, ajustar valores e propor mudanças, mas não pode decretar o fim do programa.
Quais são as garantias constitucionais e legais que protegem programas de transferência de renda como o Bolsa Família, e quais são os limites para alterações promovidas por um novo governo?
O Bolsa Família deixou de ser política de governo e passou a ser política de Estado no plano legal. Ele é hoje disciplinado pela Lei 14.601/2023, que instituiu o programa, alterou a Lei Orgânica da Assistência Social e revogou dispositivos das normas que criaram o Auxílio Brasil.
Isso significa que não se trata de decreto, portaria ou programa de gestão passageira, mas de lei formal aprovada pelo Congresso Nacional, de modo que apenas outra lei pode extingui-lo ou descaracterizá-lo. Essa é a primeira barreira jurídica a qualquer novo governo, e costuma ser ignorada no debate público, porque decreto não revoga lei e a Administração Pública está vinculada, pelo art. 5º, inciso II, da Constituição, aos critérios de elegibilidade, aos valores e à periodicidade fixados pelo legislador.
A blindagem constitucional se dá em três blocos. O art. 6º arrola a alimentação e a assistência aos desamparados como direitos sociais, com aplicabilidade imediata por força do art. 5º, § 1º. O art. 203, I, define a assistência social como prestação devida a quem dela necessitar, independentemente de contribuição, o que impede tratá-la como favor ou benesse discricionária. E o art. 194 insere a assistência no sistema de seguridade social, submetendo-a aos objetivos de universalidade e equidade no custeio. A esses se somam dois limites estruturais: o art. 195, § 5º, que exige fonte de custeio para criação ou ampliação de benefício e opera nos dois sentidos, impedindo tanto promessas eleitorais sem lastro quanto a supressão de receita vinculada sem substituição equivalente, e o art. 60, § 4º, IV, que protege direitos e garantias individuais como cláusula pétrea, cuja extensão aos direitos sociais é objeto de debate doutrinário e ainda não está consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, que prefere operar pela via da proteção da confiança e da vedação ao retrocesso.
Esse é o núcleo do argumento.
O Supremo consagrou, especialmente a partir da ADPF 45, a premissa de que direitos sociais geram deveres mínimos exigíveis e que a reserva do possível não é cláusula aberta. A vedação ao retrocesso social, construída por Canotilho e incorporada à jurisprudência brasileira, significa que o legislador pode redesenhar políticas públicas, mas não pode suprimir o núcleo essencial já concretizado sem mecanismo compensatório. Daí decorre uma assimetria relevante para o debate eleitoral: ampliar é mais fácil do que retirar. Alterar critérios de entrada, aperfeiçoar a focalização, revisar cadastros e integrar benefícios são mudanças legítimas, ao passo que reduzir o valor real, restringir abruptamente o universo de beneficiários ou extinguir o programa sem substituição equivalente esbarram nos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da vedação ao retrocesso.
Na prática, um novo governo pode revisar critérios de elegibilidade, desde que por lei, rever a estrutura de benefícios e a porta de saída, condicionar no que couber contrapartidas de frequência escolar e vacinação, que já integram o desenho legal, e sobretudo enfrentar a qualidade do gasto.
Cabe um alerta contra um argumento frequente e equivocado: o de que o beneficiário teria direito adquirido à manutenção perpétua das regras. Não tem, porque o Supremo não reconhece direito adquirido a regime jurídico. O que existe é a proteção das parcelas já vencidas, a legítima confiança e a vedação da supressão do núcleo essencial. Essa distinção é decisiva para separar o que é juridicamente sustentável do que é apenas retórica.
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