A pergunta sobre uma nova reforma da Previdência dentro de um possível governo Flávio Bolsonaro começa por uma contradição da própria campanha.
Em março de 2026, Rogério Marinho, coordenador da candidatura, afirmou que a Previdência precisaria ser novamente discutida caso Flávio chegasse à Presidência.
“O modelo está estourando. Só posso dizer que a gente vai ter que revisitar a Previdência”, declarou Marinho. Ele afirmou que a discussão poderia envolver mudanças de parâmetros ou até do próprio modelo previdenciário.
Três meses depois, Flávio Bolsonaro negou que pretendesse fazer isso. “Não pretendo.
Temos que fazer economia tampando os ralos de dinheiro público”, respondeu Flávio, ao ser perguntado diretamente se faria uma nova reforma previdenciária.
A divergência continuou durante a campanha. Nesta quinta-feira, 8 de outubro, Flávio afirmou que pretende manter reajustes das aposentadorias acima da inflação.
A declaração veio depois de informações de que integrantes de sua equipe estudavam limitar o crescimento de benefícios obrigatórios como parte de um ajuste fiscal estimado em aproximadamente 2% do PIB.
Campanha quer cortar despesas
A razão fiscal para o assunto aparecer na campanha é relativamente simples. Grande parte do Orçamento federal não pode ser cortada livremente por um presidente porque está comprometida com aposentadorias, pensões, benefícios sociais, salários, saúde, educação e outras despesas determinadas pela Constituição ou por lei.
Flávio promete um ajuste expressivo nas contas públicas. Discussões internas da campanha apontam para uma economia que poderia chegar a R$ 200 bilhões ou R$ 250 bilhões, aproximadamente 2% do PIB.
É difícil produzir uma economia dessa magnitude mexendo apenas em cargos comissionados, viagens, ministérios ou despesas administrativas.
Por isso, Previdência, salário mínimo, pisos constitucionais de saúde e educação e outros gastos obrigatórios aparecem nas simulações de economistas.
Brasil não fez apenas uma reforma da Previdência
Outro ponto importante é o número de reformas já realizadas. Não existe uma contagem oficial única porque a Constituição e as regras previdenciárias foram modificadas diversas vezes.
Se considerarmos os três grandes ciclos de reforma constitucional, eles ocorreram em 1998, 2003 e 2019.
Entre esses períodos, porém, outras alterações importantes também mudaram aposentadorias e pensões.
| Ano | Governo | O que mudou |
|---|---|---|
| 1998 | FHC | EC 20 substituiu tempo de serviço por tempo de contribuição e endureceu regras principalmente para servidores |
| 1999 | FHC | Fator previdenciário passou a relacionar benefício, idade e expectativa de sobrevida |
| 2003 | Lula | EC 41 reformou principalmente a Previdência dos servidores públicos |
| 2005 | Lula | EC 47 criou novas regras de transição e ajustou pontos da reforma anterior |
| 2012 | Dilma | Funpresp passou a limitar benefícios de novos servidores federais ao teto do RGPS |
| 2019 | Bolsonaro | EC 103 criou idade mínima e mudou cálculo, pensões e regras de transição |
| 2019 | Bolsonaro | Lei 13.954 alterou separadamente o sistema dos militares |
A Previdência, portanto, não ficou intocada até 2019. Ela foi sendo modificada durante governos de partidos diferentes.
FHC mudou a lógica de aposentadoria em 1998
A primeira grande reforma depois da Constituição de 1988 aconteceu no governo Fernando Henrique Cardoso.
A Emenda Constitucional 20 acabou com a lógica constitucional baseada apenas em “tempo de serviço” e consolidou a exigência de tempo de contribuição.
Para servidores públicos que ingressassem depois da reforma, foram estabelecidos requisitos de idade e contribuição.
Homens passaram a ter como referência 60 anos de idade e 35 anos de contribuição.
Mulheres, 55 anos de idade e 30 anos de contribuição. No ano seguinte foi criado o fator previdenciário.
Ele passou a considerar idade, tempo de contribuição e expectativa de sobrevida no cálculo de determinadas aposentadorias.
A lógica era quem se aposentasse mais cedo tenderia a receber um benefício menor porque, estatisticamente, permaneceria recebendo por mais tempo.
Lula fez uma reforma
A reforma de 2003 teve um alvo diferente. A Emenda Constitucional 41 concentrou grande parte das mudanças no Regime Próprio de Previdência dos servidores públicos.
Entre as alterações estavam mudanças no cálculo dos proventos, novas limitações para pensões e a cobrança de contribuição previdenciária de aposentados e pensionistas em determinadas condições.
Foi também um passo na redução da diferença entre a aposentadoria de servidores e trabalhadores do setor privado.
Em 2005, a Emenda 47 modificou regras de transição criadas durante aquela reforma.
Por isso, alguns especialistas tratam 2003 e 2005 como partes de um mesmo ciclo.
Dilma limitou aposentadorias
Uma mudança menos lembrada aconteceu em 2012. A Lei 12.618 criou o regime de previdência complementar dos servidores federais e autorizou a Funpresp.
Para os servidores federais submetidos ao novo regime, a aposentadoria paga pelo RPPS passou a ficar limitada ao mesmo teto aplicado aos benefícios do RGPS.
Quem deseja receber acima desse valor precisa formar uma previdência complementar.
O Portal do Servidor resume a mudança, para os servidores federais abrangidos pelo regime criado a partir de 2013, aposentadorias e pensões do RPPS ficaram limitadas ao teto do INSS.
Bolsonaro criou idade mínima
A terceira grande reforma constitucional ocorreu durante o governo Jair Bolsonaro.
A Emenda Constitucional 103 estabeleceu uma regra permanente de idade mínima no RGPS.
Para novos segurados, a referência passou a ser 62 anos para mulheres e 65 para homens, além do período mínimo de contribuição.
Também foram modificados o cálculo das aposentadorias, as pensões por morte, aposentadorias especiais e regras para servidores.
Quem já estava no sistema não foi colocado imediatamente na nova regra. A reforma criou várias transições.
Reforma aprovada há sete anos
Esse ponto é fundamental para entender por que falar em outra reforma em 2026 chama atenção. Algumas exigências da reforma de 2019 aumentam ano após ano.
Na regra de pontos do RGPS, por exemplo, a soma exigida entre idade e tempo de contribuição cresce progressivamente até atingir 100 pontos para mulheres e 105 para homens.
No serviço público federal, uma regra de transição exigia 92 pontos para mulheres e 102 para homens em 2025.
Em 2026, passou para 93 e 103 pontos, respectivamente. Ou seja, o sistema ainda está migrando para as condições aprovadas pelo Congresso em 2019.
Uma nova reforma poderia modificar novamente regras antes mesmo de a transição anterior estar concluída.
Militares receberam uma reforma diferente em 2019
Militares não estão enquadrados no mesmo regime previdenciário do trabalhador da iniciativa privada.
Eles possuem o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas. Em 2019, uma lei separada modificou esse sistema.
A Lei 13.954 elevou de 30 para 35 anos o tempo necessário para a passagem voluntária à reserva, aumentou de 7,5% para 10,5% a contribuição para pensões e passou a cobrar também de pensionistas e outros grupos.
Ao mesmo tempo, o sistema continuou com características próprias. O próprio Ministério da Defesa registra que os proventos dos militares inativos são encargos do Tesouro Nacional e que as contribuições financiam principalmente as pensões.
Ditadura usou recursos previdenciários para construir a Transamazônica
A história do problema financeiro da Previdência também não começou com o envelhecimento atual.
Durante décadas em que havia proporcionalmente muito mais trabalhadores ativos e poucos aposentados, os fundos previdenciários acumularam recursos que foram usados pelo Estado para outras finalidades.
Durante a ditadura, dinheiro previdenciário foi utilizado para financiar grandes projetos públicos.
Entre eles estavam Itaipu, a Ponte Rio-Niterói, a Transamazônica e as usinas nucleares de Angra dos Reis.
Esses valores não foram posteriormente recompostos nos fundos da Previdência. A utilização de recursos previdenciários para outros objetivos, porém, não nasceu em 1964.
Antes da ditadura, fundos dos antigos institutos também haviam sido usados para financiar industrialização e até a construção de Brasília.
Militares quebraram a Previdência
Há fundamento histórico para afirmar que a ditadura retirou recursos da Previdência e os direcionou a grandes obras. Esse processo agravou as dificuldades financeiras enfrentadas posteriormente pelo sistema.
Mas não é possível explicar o déficit de 2026 exclusivamente pela Transamazônica ou pelas demais obras construídas há cinco décadas. O sistema mudou profundamente desde então.
A quantidade de aposentados cresceu, brasileiros passaram a viver por mais tempo, a taxa de fecundidade caiu, o mercado de trabalho possui forte informalidade e governos concederam desonerações e renúncias de contribuição.
Somente em 2025, o TCU calculou aproximadamente R$ 70,3 bilhões em renúncias de receitas previdenciárias.
O RGPS tem déficit, mas dizer apenas “R$ 317 bilhões” esconde quem produz a conta
O Regime Geral de Previdência Social atende trabalhadores da iniciativa privada e outras categorias vinculadas ao INSS.
Em 2025, ele teve resultado negativo de R$ 317,2 bilhões, equivalente a 2,49% do PIB, segundo o TCU.
Isso significa que, pela metodologia utilizada nas contas oficiais, as receitas previdenciárias específicas não foram suficientes para pagar todos os benefícios.
Quase dois terços do déficit do INSS estão na Previdência rural
Dos R$ 317,2 bilhões registrados em 2025, 64,8% vieram da Previdência rural. Isso representa aproximadamente R$ 205 bilhões.
O regime rural arrecadou somente 1,9% das receitas do RGPS, mas respondeu por 21,3% dos benefícios pagos. Em 2025, suas receitas cobriram aproximadamente 6% das despesas.
Há uma razão institucional para isso. O trabalhador rural enquadrado como segurado especial possui regras diferenciadas de contribuição porque a Previdência rural também funciona como instrumento de proteção social e distribuição de renda.
Ela não foi desenhada para funcionar exatamente como uma previdência privada na qual cada trabalhador necessariamente financia todo o benefício que receberá.
Previdência urbana está próxima do equilíbrio
A situação é diferente no segmento urbano. Segundo o TCU, as receitas da Previdência urbana cobriram 86,2% das despesas em 2025.
O resultado continua negativo, mas a distância entre arrecadação e pagamento é muito menor que na Previdência rural.
Dentro do próprio RGPS existem grupos com mecanismos de financiamento muito diferentes.
Servidores dão déficit menor em reais
O Regime Próprio dos Servidores Públicos Federais apresentou déficit de R$ 62,6 bilhões em 2025. É muito menos que os R$ 317,2 bilhões do RGPS.
A diferença aparece quando o número é dividido pela quantidade de beneficiários.
No RGPS, o déficit calculado pelo TCU foi de aproximadamente R$ 9,1 mil por aposentado ou pensionista. No RPPS federal, foi de R$ 78,1 mil por beneficiário.
Isso significa que o desequilíbrio médio de um beneficiário do regime dos servidores foi mais de oito vezes superior ao de uma pessoa atendida pelo RGPS.
Nos militares, déficit chega a R$ 175,6 mil
A diferença aumenta ainda mais quando entram os militares. O Sistema de Proteção Social das Forças Armadas apresentou resultado negativo de R$ 53 bilhões em 2025.
Novamente, é muito menos em números absolutos que o RGPS. Mas existem muito menos beneficiários.
Ao dividir a insuficiência pelo número de inativos e pensionistas, o TCU chegou a um déficit de R$ 175,6 mil por beneficiário militar em apenas um ano.
É mais de 19 vezes o déficit por beneficiário do RGPS. Também é mais que o dobro do calculado para o funcionalismo civil federal.
O próprio TCU considera o desequilíbrio militar estrutural O resultado de 2025 não foi um episódio isolado.
O déficit militar per capita havia sido de R$ 159 mil em 2023, caiu para R$ 130,2 mil em 2024 e subiu para R$ 175,6 mil em 2025, maior valor da série histórica apresentada pelo tribunal.
O TCU afirma que as mudanças feitas em 2019 foram insuficientes para eliminar o desequilíbrio.
O tribunal também chama atenção para o fato de que não existe contribuição específica para financiar a inatividade militar nos mesmos moldes de outros regimes.
As contribuições militares estão ligadas principalmente às pensões. O restante depende fortemente do Tesouro.
De cada R$ 100 gastos com militares, receitas próprias cobrem cerca de R$ 17 Outra forma de enxergar a diferença é comparar quanto cada regime consegue financiar.
No RPPS dos servidores civis, as receitas cobriram aproximadamente 40,5% das despesas em 2025.
No sistema militar, cobriram apenas cerca de 17,3%. Isso corresponde a uma insuficiência de 82,7%.
O regime geral possui estrutura diferente e uma base de contribuintes muito maior.
Por isso, qualquer reforma apresentada como solução para “o déficit da Previdência” precisa informar claramente qual desses sistemas será alterado.
Trabalhador do INSS
Em valores absolutos, o RGPS tem o maior déficit porque paga dezenas de milhões de benefícios. Em valores por beneficiário, porém, o retrato se inverte.
| Regime | Déficit de 2025 | Déficit anual por beneficiário |
|---|---|---|
| RGPS | R$ 317,2 bilhões | R$ 9,1 mil |
| RPPS federal | R$ 62,6 bilhões | R$ 78,1 mil |
| Militares | R$ 53 bilhões | R$ 175,6 mil |
Os dados são das contas de 2025 analisadas pelo Tribunal de Contas da União.
O déficit militar individual é cerca de 19 vezes maior que o do RGPS. Esse é um dado que precisa aparecer quando uma nova reforma é defendida em nome da sustentabilidade do sistema.
Expectativa de vida de 76,6 anos
Outro argumento usado frequentemente no debate é comparar a idade mínima de 65 anos com a expectativa de vida brasileira.
O Brasil registrou expectativa de vida ao nascer de 76,6 anos em 2024. Subtrair 65 de 76,6 e concluir que um aposentado receberá benefício durante onze anos está errado.
Expectativa de vida ao nascer inclui pessoas que morreram antes de completar um ano, jovens, adultos e idosos.
Quem já chegou aos 65 anos superou todos os riscos de mortalidade das idades anteriores.
Quem chega aos 65 anos tende a viver até perto dos 84 O indicador correto é a expectativa de sobrevida aos 65 anos.
Segundo a Tábua Completa de Mortalidade do IBGE para 2024, uma pessoa que completa 65 anos possui expectativa média de viver outros 18,8 anos.
Na média, portanto, chegaria aproximadamente aos 83,8 anos. Para homens de 65 anos, a sobrevida estimada é de 17,2 anos. Para mulheres da mesma idade, chega a 20,1 anos.
Isso significa que um benefício pode ser pago durante quase duas décadas depois da aposentadoria.
A idade mínima
Um trabalhador que começou a trabalhar aos 16 ou 18 anos pode chegar à idade mínima depois de contribuir durante mais de quatro décadas.
Outro profissional pode ingressar formalmente no mercado aos 25 anos e alcançar os mesmos 65 com uma trajetória completamente diferente.
O efeito também varia conforme renda, profissão, exposição a riscos, condições de saúde e região do país.
É justamente por isso que aposentadorias especiais e algumas regras diferenciadas existem.
Brasil envelhece
O problema demográfico que pressiona a Previdência é real. A taxa de fecundidade brasileira caiu para aproximadamente 1,57 filho por mulher em 2023, abaixo do nível necessário para reposição da população.
Ao mesmo tempo, a proporção de idosos cresce. Em 2000, pessoas com 60 anos ou mais representavam 8,7% da população.
Em 2023, já eram 15,6%. Pelas projeções atuais do IBGE, poderão representar aproximadamente 37,8% da população em 2070.
Quem trabalha hoje financia quem já está aposentado
O RGPS não funciona como uma poupança individual. A contribuição de um trabalhador não fica guardada em uma conta com seu nome esperando sua aposentadoria.
As contribuições arrecadadas hoje ajudam a financiar os benefícios pagos hoje. Quando há muitos trabalhadores para poucos aposentados, a conta é mais confortável.
Quando a população envelhece e a quantidade de trabalhadores cresce menos, cada grupo de trabalhadores precisa sustentar proporcionalmente mais beneficiários.
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