O Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) não incide sobre os valores repassados pela União às concessionárias de energia elétrica a título de subvenção econômica destinada aos consumidores de baixa renda.
O julgamento, do Tema 1.113 da repercussão geral (RE 990.115), terminou por 8 votos a 2. O Tribunal entendeu que essa verba não integra a base de cálculo do imposto porque não é preço pago pelo consumidor, mas uma recomposição do equilíbrio do contrato de concessão entre a União e a distribuidora.
Para a advogada tributarista Florence Haret Drago, sócia de tributário do NHM Advogados, é preciso delimitar o alcance do julgamento.
"Vale alertar que a decisão não separou todo e qualquer subsídio federal do preço da energia. O STF julgou o Tema 1.113 da repercussão geral (RE 990.115) e tratou de uma verba específica: a subvenção que a União paga às distribuidoras para compensar o desconto da Tarifa Social de Energia Elétrica, concedido às famílias de baixa renda (Lei 10.604/2002)".
Como funcionava antes?
Segundo a Aneel, a Tarifa Social é custeada pela Conta de Desenvolvimento Energético (CDE). Nessse caso, a distribuidora concede o benefício e é reembolsada na medida do desconto. Desde julho de 2025, quem se enquadra na tarifa tem 100% de desconto sobre os primeiros 80 kWh mensais e paga apenas o que exceder esse limite.
Drago explica que, antes da decisão, o cálculo do imposto ignorava esse repasse.
"Antes, alguns estados, como São Paulo, calculavam o ICMS como se a família de baixa renda tivesse pago a tarifa cheia. Ou seja, cobravam o imposto também sobre a parte do valor que a União repassa à distribuidora. O STJ havia validado essa cobrança. O STF agora entendeu o contrário. Ou seja, para o ICMS, o que vale é o valor da operação entre a distribuidora e o consumidor, isto é, a tarifa social efetivamente cobrada", afirma.
Para o analista econômico Benny Fard, sócio da Segundo Minuto, a lógica anterior era contraditória: a União repassa às distribuidoras uma subvenção econômica (bancada pela Conta de Desenvolvimento Energético) para que o consumidor de baixa renda pague menos na Tarifa Social, e vários estados vinham cobrando ICMS sobre esse valor subsidiado, ou seja, tributavam um dinheiro que o consumidor nunca pagou e que, no fim das contas, saiu do bolso de todos os brasileiros via encargo setorial.
A advogada regulatória Layse Lamonte, do Fonseca Brasil Serrão Advogados, resume que o Supremo estabeleceu que não incide ICMS sobre a subvenção econômica destinada à modicidade tarifária dos consumidores residenciais de baixa renda. Ou seja, o Supremo distinguiu aquilo que é efetivamente preço pago pela energia daquilo que é recurso público destinado a financiar uma política social.
Os efeitos da mudança
O desconto para famílias de baixa renda já existia e continua. Nesse setor, os especialistas reforçam que o efeito direto tende a ser limitado. O ganho é sobretudo de segurança jurídica e eficiência orçamentária porque um recurso federal destinado a uma política social deixa de ser parcialmente absorvido por tributação estadual.
Lamonte diz que a decisão impede que uma parcela do recurso criado justamente para subsidiar energia seja capturada pelo Estado na forma de ICMS.
Para os Estados, existe uma perda de arrecadação, mas ela precisa ser colocada na dimensão correta. O STF não retirou o ICMS da energia elétrica, somente determinou que essa subvenção específica não pode compor sua base de cálculo.
"Portanto, o Estado continua arrecadando ICMS sobre as operações de fornecimento de energia nos termos constitucionalmente permitidos. O que deixa de existir é a arrecadação incidente sobre o valor destinado a subsidiar a Tarifa Social", diz Fard.
Por sua vez, nas distribuidoras, o efeito é bastante relevante porque elimina uma distorção, na visão de Lamonte.
"A empresa concedia o desconto ao consumidor por determinação da política pública e depois recebia a CDE para recompor essa diferença. Esse recurso não representa uma venda adicional de energia nem um ganho extraordinário da distribuidora. Com a decisão do STF, a compensação deixa de ser tratada como se fosse receita decorrente de uma nova operação tributável", afirma.
Ainda assim, as distribuidoras que deixam de recolher ICMS sobre essa parcela a partir dessa decisão e podem, em tese, buscar a restituição do que pagaram indevidamente nos últimos cinco anos. Isso depende de outra avaliação do STF, sobre não restringir os efeitos da decisão no tempo.
Em resumo, para Fard, a população de baixa renda deixa de pagar imposto sobre um benefício que existe justamente para reduzir a conta, o Estado perde uma receita que não deveria ter sido criada por interpretação, e as distribuidoras ganham segurança jurídica e o fim de um contencioso bilionário que atravessava anos de litígio.
O preço da energia
Conta de luz e preço de energia não são o mesmo. Segundo a Aneel, a tarifa do valor efetivamente pago pelos consumidores engloba energia, redes de transmissão e distribuição, encargos setoriais, tributos e bandeiras tarifárias.
"Rede, encargos e tributos somados costumam representar mais da metade da conta. E há um detalhe importante: o ICMS é calculado 'por dentro', ou seja, o imposto entra na própria base de cálculo", diz Lamonte.
Drago descreve a composição em quatro blocos: a Tarifa de Energia (TE); o uso das redes, pago pelas tarifas TUST e TUSD; os encargos setoriais, como a CDE, e as bandeiras; e os tributos (ICMS, PIS e Cofins e a contribuição de iluminação pública).
"O brasileiro acha que paga energia, quando na verdade paga um pacote onde a energia é minoria", reitera o analista econômico.
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