A Reforma Tributária foi criada para substituir parte dos impostos atuais por um sistema mais simples, transparente e menos cumulativo.
Mas, antes mesmo de o novo modelo entrar integralmente em vigor, a convivência entre as regras antigas e os novos tributos já começou a produzir uma disputa judicial. O IBS e a CBS podem aumentar o valor sobre o qual o ICMS é calculado?
A 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo respondeu, por enquanto, que não. Em decisão liminar de 9 de setembro, o juiz Marcio Ferraz Nunes autorizou a Privalia Brasil a calcular o ICMS sem incluir os valores correspondentes ao Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e à Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) quando os novos tributos se tornarem efetivamente exigíveis. A medida vale apenas para a empresa e ainda pode ser revertida.
O país não desligará o sistema antigo em um dia para ligar o novo no seguinte. Até 2033, empresas terão de conviver, em diferentes etapas, com impostos criados pela reforma e tributos que estão sendo gradualmente extintos.
Para Josiane Becker, pós-doutora em Direito Público, doutora e mestre em Direito Tributário e docente do curso de Direito da Universidade Positivo (UP), permitir que os novos tributos aumentem a base do ICMS significaria carregar para a reforma justamente uma das características que ela pretende reduzir.
“A reforma foi desenhada pelo princípio da neutralidade. O que isso significa? Significa trazer uma lógica nova em que o imposto não incide sobre outro imposto”, afirma Becker ao O Brasilianista.
Segundo ela, o conflito coloca frente a frente a lógica histórica do ICMS e a arquitetura criada para IBS e CBS.
R$ 100 vira 120
A professora dá um exemplo para explicar por que uma discussão jurídica aparentemente técnica pode chegar diretamente ao preço.
Imagine um produto com valor de R$ 100 e uma incidência hipotética de R$ 20 somando IBS e CBS.
“O que a Fazenda de São Paulo pretende é que, se o produto custa R$ 100 e IBS e CBS juntos custam R$ 20, o ICMS seja calculado sobre R$ 120 e não sobre os R$ 100, que são efetivamente o valor do produto”, explica Becker.
É justamente esse o entendimento formalizado pela Secretaria da Fazenda de São Paulo em respostas a consultas tributárias.
Na Resposta à Consulta nº 33.083/2026, por exemplo, o Fisco paulista afirma que a base do ICMS é o “valor da operação” e que, quando IBS e CBS forem efetivamente exigíveis, os dois tributos deverão integrar esse valor e, consequentemente, a base do imposto estadual.
Para 2026, a própria Fazenda afasta essa inclusão devido às regras específicas do ano de testes.
A argumentação paulista parte da Lei Kandir. Historicamente, o próprio ICMS, PIS e Cofins entram no valor utilizado para o cálculo do imposto estadual.
Para a Fazenda, como IBS e CBS substituirão tributos antigos, essa lógica poderia continuar durante a coexistência dos sistemas. Becker discorda dessa leitura.
“Essa visão da Fazenda é uma aplicação de uma regra antiga, da Lei Kandir. Mas agora não faz mais sentido criar um sistema novo que é feito para acabar com esse efeito cascata e permitir que o tributo velho tenha os novos tributos dentro da sua base de cálculo”, afirma.
Justiça barrou
Foi essa divergência que levou a Privalia ao Judiciário. No mandado de segurança nº 1138866-98.2026.8.26.0053, a empresa questionou preventivamente o entendimento da Secretaria da Fazenda.
O juiz considerou relevante a ausência de autorização legal expressa para incluir IBS e CBS no ICMS.
A decisão também observou que a Lei Complementar nº 227/2026 modificou a Lei Kandir para determinar expressamente a inclusão do Imposto Seletivo na base do imposto estadual, mas não fez a mesma coisa com IBS e CBS.
Para o magistrado, esse silêncio tem importância jurídica, se o legislador especificou que um novo tributo entrará na base, não seria possível simplesmente estender essa regra aos outros por interpretação administrativa.
“A Justiça de São Paulo fez algo muito importante ao afastar essa cobrança”, avalia Becker.
Ela considera que a controvérsia ficará ainda mais relevante conforme a transição avançar.
“Isso começa a ganhar importância a partir de 2027 e ganha ainda mais força em 2029. É muito importante não ter esses tributos incidindo na base de cálculo do ICMS”, afirma.
O calendário ajuda a entender o motivo. Em 2026, IBS e CBS estão em fase de testes.
Em 2027, a CBS passa efetivamente a substituir PIS e Cofins. Já entre 2029 e 2032 ocorre a redução progressiva de ICMS e ISS ao mesmo tempo em que o IBS ganha espaço.
Em 2033, ICMS e ISS deixam de existir e o novo modelo passa a vigorar integralmente.
O Brasilianista já mostrou que empresas começaram neste ano a adaptar notas fiscais, cadastros e sistemas de gestão para conviver com IBS e CBS, mesmo antes da etapa de cobrança integral.
Split payment
Há ainda um componente operacional que, na avaliação de Becker, enfraquece o argumento de que IBS e CBS deveriam ser tratados como parte da receita do fornecedor.
É o chamado split payment. Quando o mecanismo estiver plenamente implementado, a parcela correspondente aos tributos poderá ser separada no momento do pagamento. Uma parte seguirá para a empresa e outra será destinada ao Fisco.
“Quando estiver rodando plenamente o split payment, quando for feito o pagamento do produto, o percentual do IBS e da CBS vai diretamente para o Fisco e o valor do produto vai para o fornecedor”, explica Becker.
Para ela, isso reforça a separação entre receita empresarial e tributo.
“Haverá uma segregação imediata dos valores: o que é tributo vai para o governo e o que não é tributo vai para o fornecedor”, afirma.
A implementação, entretanto, será gradual. A previsão atual é de início facultativo e restrito a determinadas operações entre empresas no segundo semestre de 2027, antes de uma expansão posterior do mecanismo.
Becker argumenta que, quando essa estrutura estiver funcionando integralmente, a contradição ficará ainda mais evidente.
“Esse dinheiro nem vai passar pelo caixa da empresa. Vai direto para quem é devido. Isso mostra a dificuldade de querer cobrar ICMS sobre uma receita que nunca pertenceu ao fornecedor do produto”, afirma.
Consumidor paga
A controvérsia pode parecer distante de quem não trabalha com tributação, mas Becker afirma que o efeito econômico chega ao consumidor.
“Quem segura a batata quente do tributo é o consumidor”, diz.
Segundo ela, se IBS e CBS forem adicionados à base do ICMS, o efeito tende a aparecer na formação do preço.
“O impacto é direto porque isso vai encarecer produtos e serviços. Quando você infla a base de cálculo, o produto acaba tendo um valor maior”, explica.
Na avaliação da professora, o consumidor acabaria pagando por uma incidência que contradiz um dos objetivos declarados do novo modelo.
“É ele quem vai pagar a conta desse imposto sobre imposto”, afirma.
A Receita Federal apresenta oficialmente a neutralidade, a redução da cumulatividade e a eliminação de efeitos em cascata entre os objetivos centrais da Reforma Tributária do Consumo.
Para Becker, permitir a incidência questionada produziria justamente o efeito contrário.
“Isso destrói a promessa de transparência e neutralidade da reforma. Em vez de o cliente olhar para a nota fiscal e saber claramente qual é o custo real da mercadoria, ele acaba arcando com um sobrepreço tributário embutido no valor final”, afirma.
Empresas divididas
Para quem vende, o problema começa antes mesmo de eventual aumento do preço. É necessário saber como programar o sistema.
“Para o vendedor, existe um cenário de insegurança jurídica e caos operacional”, afirma Becker.
Uma empresa precisa determinar se o ERP calculará ICMS sobre um valor que contém IBS e CBS ou se excluirá essas parcelas.
Em São Paulo, a orientação administrativa continua sendo pela inclusão quando os novos tributos forem efetivamente exigíveis. A liminar obtida pela Privalia não muda essa regra para as demais empresas.
“O empresário não sabe se vai incluir ou não IBS e CBS na base do ICMS porque a orientação da Fazenda é que inclua”, explica Becker.
É justamente por isso que ela considera importante a formação de jurisprudência antes do avanço da transição.
“A gente precisa de um Judiciário que traga decisões baseadas no princípio da neutralidade e da legalidade para fazer valer a intenção da reforma, que é não ter efeito cascata tributário”, afirma.
A insegurança não é apenas conceitual.
“A empresa é o alvo da fiscalização estadual. Isso força o empresário a pensar em pagar um ICMS mais elevado para evitar autuação, mesmo discutindo se aquela cobrança é correta”, acrescenta.
Primeira disputa
A liminar ainda não estabelece uma regra nacional. É uma decisão de primeiro grau, beneficia somente a Privalia e está sujeita a recurso. O mérito do mandado de segurança também ainda será analisado.
Mas a decisão é relevante porque o conflito não nasceu de uma hipótese acadêmica.
A própria Fazenda paulista já publicou mais de uma resposta a consultas sustentando a inclusão futura.
Isso abre espaço para que outras empresas enfrentando a mesma orientação busquem decisões próprias. Becker acredita que esse movimento tende a crescer.
“Com a avalanche de normas relacionadas à Reforma Tributária, muitas regras vão precisar passar por novas interpretações, novas acomodações do sistema e novas rodadas de análise”, afirma.
A professora prevê judicialização significativa durante a implementação.
“Eu acredito que uma avalanche de ações com certeza virá, porque é muita norma nova, é um sistema novo e isso tudo vai passar pelo Judiciário”, avalia.
Velhos hábitos
O ponto mais sensível, na visão da tributarista, é a possibilidade de o modelo novo nascer carregando práticas do sistema que deveria substituir.
“O Judiciário precisa ser firme como guardião da legalidade e dos princípios constitucionais”, afirma.
Becker diz que a reforma não pode ser avaliada apenas pelas leis aprovadas pelo Congresso.
“O sucesso da reforma não depende apenas de um texto legislativo aprovado. Depende também de um Judiciário firme, que faça a interpretação de todas essas normas de acordo com os objetivos da reforma”, explica.
Ela usa uma expressão mais dura ao falar sobre eventual tentativa dos estados de preservar arrecadação utilizando interpretações construídas sob o regime anterior.
“Se os juízes não barrarem a sanha arrecadatória das Fazendas estaduais, a reforma vai perder sua essência antes mesmo de nascer de fato”, afirma.
A Fazenda de São Paulo sustenta uma interpretação diferente. Em sua resposta oficial, argumenta que retirar IBS e CBS da base poderia reduzir artificialmente a arrecadação estadual durante a transição, porque PIS e Cofins já integravam historicamente a base do ICMS.
Longa transição
Em agosto, O Brasilianista destacou que estados terão de administrar ICMS e IBS simultaneamente durante parte da transição, com a redução do imposto antigo ocorrendo gradualmente entre 2029 e 2032.
Empresas disseram que a convivência entre dois sistemas exigirá revisão de cadastros, notas fiscais, sistemas de gestão e procedimentos contábeis durante anos.
Além de calcular tributos antigos e novos simultaneamente, empresas poderão ter de lidar com decisões judiciais diferentes sobre como um entra, ou não, na conta do outro.
Para Becker, é exatamente aí que o objetivo original da reforma precisa servir como referência.
“O Fisco não pode manter velhos hábitos arrecadatórios. Ele também precisa se adaptar à nova realidade”, afirma.
E, para ela, a transição não será definida apenas no Congresso, na Receita Federal ou nos comitês responsáveis pelos novos tributos.
“É o Judiciário que vai ser o garantidor de toda essa transição”, conclui.
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