O orçamento da União prevê despesas totais de aproximadamente R$ 6,54 trilhões em 2026, mas esse montante não representa dinheiro disponível para novas obras, serviços ou programas.
Cerca de R$ 1,82 trilhão corresponde ao refinanciamento da dívida pública federal, enquanto as despesas primárias, ligadas ao funcionamento do Estado, benefícios e políticas públicas, somam aproximadamente R$ 3,21 trilhões.
A diferença ajuda a explicar por que o destino dos tributos vai muito além de hospitais, escolas, estradas e segurança pública. Parte dos recursos sustenta aposentadorias, benefícios assistenciais, transferências para estados e municípios, salários do funcionalismo, obrigações judiciais e outras despesas previstas em lei.
Antes de identificar para onde o dinheiro vai, também é necessário separar imposto de outras receitas públicas. A arrecadação do Estado inclui contribuições sociais, taxas e outras fontes, além de receitas patrimoniais, dividendos, concessões e operações de crédito. Por isso, nem todo valor presente no orçamento federal saiu diretamente do pagamento de impostos realizado naquele ano.
Previdência e assistência concentram parcela dos recursos
Entre as despesas primárias previstas para 2026, a Previdência Social responde por aproximadamente R$ 1,19 trilhão. A assistência social soma cerca de R$ 294 bilhões, enquanto saúde e educação aparecem com R$ 250,6 bilhões e R$ 194,1 bilhões, respectivamente. As políticas relacionadas ao trabalho alcançam aproximadamente R$ 99,7 bilhões.
A arrecadação tributária financia serviços públicos e atividades governamentais, incluindo educação, saúde, segurança e infraestrutura.
Os recursos também participam do financiamento de programas sociais, investimentos públicos e órgãos responsáveis pela Justiça e pela manutenção da ordem pública.
Tributos ainda podem exercer funções econômicas, como redistribuição de renda e concessão de incentivos para determinados setores. A distribuição dos recursos, porém, não acontece como uma relação direta entre determinado imposto e um serviço específico.
O cidadão que paga Imposto de Renda, por exemplo, não direciona individualmente aquele valor para uma escola, hospital ou programa.
As receitas entram no sistema orçamentário e seguem as destinações previstas pela Constituição, pela legislação e pelas autorizações aprovadas no orçamento.
Caio Bartine, pós-doutorando em Direito pela Università degli Studi di Messina e pela Universidade de Bolonha, doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RJ) e em Ciências Jurídicas pela Universidade de Buenos Aires (UBA), explica que grande parte das despesas federais já possui destinação determinada antes das decisões anuais sobre o orçamento.
“Em termos objetivos, a maior parcela do orçamento não é consumida apenas pela estrutura administrativa dos ministérios. Ela está concentrada em benefícios previdenciários e assistenciais, transferências federativas, pessoal, saúde, educação e obrigações financeiras e judiciais”, destaca.
Parte do dinheiro arrecadado chega a estados e municípios
O destino da arrecadação também depende de qual ente possui competência sobre cada tributo. União, estados e municípios arrecadam receitas próprias, enquanto mecanismos constitucionais determinam a transferência de parcelas dos recursos entre os diferentes níveis de governo.
No orçamento federal de 2026, as transferências da União para estados e municípios alcançam aproximadamente R$ 592,16 bilhões.
Nesse grupo entram fundos de participação, complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e outros repasses constitucionais e legais.
Bartine observa que essa divisão ajuda a compreender por que a origem federal de um tributo não significa que o dinheiro ficará necessariamente sob execução direta da União.
“Uma parcela do que a União arrecada não permanece com o governo federal: deve ser obrigatoriamente repassada aos estados e municípios. Assim, o tributo federal pago pelo cidadão pode terminar financiando uma escola municipal, uma unidade básica de saúde ou um serviço estadual”, explica.
Estudo dos economistas Bráulio Borges e Manoel Pires, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV IBRE), mostrou que os gastos trimestrais de estados e municípios cresceram quase 37% a partir do terceiro trimestre de 2021 e chegaram a R$ 643 bilhões no quarto trimestre de 2024.
O levantamento calculou que a folha trimestral real de servidores ativos e inativos dos estados e municípios passou de R$ 219,6 bilhões, no terceiro trimestre de 2021, para R$ 271,5 bilhões no último trimestre de 2024. No mesmo período, os investimentos desses entes avançaram de R$ 24,8 bilhões para R$ 54,8 bilhões por trimestre.
Refinanciamento da dívida não equivale a gasto com serviços
Uma das rubricas menos percebidas pela população está relacionada à dívida pública. Dentro do orçamento de 2026, aproximadamente R$ 1,74 trilhão aparece classificado como refinanciamento da dívida interna, operação que envolve, em grande medida, a substituição de títulos que vencem por novos papéis.
Por esse motivo, o valor não pode ser comparado diretamente a despesas com escolas, hospitais, infraestrutura ou programas sociais.
Ao tratar dessa diferença, Bartine ressalta que o tamanho nominal do orçamento pode provocar uma interpretação equivocada sobre os recursos efetivamente disponíveis.
“Parte substancial do orçamento corresponde ao refinanciamento da dívida, a transferências obrigatórias e a compromissos previamente constituídos. Por isso, o simples anúncio de um orçamento de R$ 6,54 trilhões não significa que o governo possua esse valor para construir escolas, hospitais e obras”, esclarece.
Outro compromisso pouco visível está nos precatórios e nas sentenças judiciais. No projeto orçamentário de 2026, esses pagamentos estavam estimados em aproximadamente R$ 68 bilhões. Os valores decorrem de decisões judiciais e constituem obrigações que precisam ser cumpridas pelo poder público.
Governo tem margem sobre parcela menor das despesas
A divisão entre despesas obrigatórias e discricionárias determina quanto do orçamento pode ser alterado com maior facilidade durante a execução.
Em 2026, aproximadamente 92% das despesas primárias federais são classificadas como obrigatórias, deixando cerca de 8% no grupo em que o governo possui maior margem para definir valor, momento e forma de execução.
Para Bartine, esse grau de vinculação também precisa ser considerado quando se discute quanto o governo pode modificar de um ano para outro.
“A segunda equivocação é imaginar que o governo pode livremente escolher a destinação de todo o dinheiro arrecadado. Como aproximadamente 92% das despesas primárias federais são obrigatórias, a margem anual de escolha é significativamente menor do que normalmente se supõe”, contextualiza.
Já as despesas discricionárias incluem parcela dos investimentos em infraestrutura, aquisição de equipamentos, pesquisas e manutenção de órgãos públicos.
Quando há necessidade de bloqueio ou contingenciamento de recursos, essas despesas ficam mais expostas porque não possuem o mesmo grau de obrigatoriedade jurídica.
“A obrigatoriedade jurídica de uma despesa não demonstra, por si só, que ela seja eficiente. Da mesma forma, uma despesa discricionária não é necessariamente supérflua: investimentos em hospitais, universidades, estradas, tecnologia e fiscalização frequentemente estão nessa categoria”, pondera Bartine.
Renúncias fiscais também entram na conta pública
Nem todo gasto público aparece como transferência de dinheiro feita pelo Tesouro. Os chamados gastos tributários correspondem a receitas que deixam de entrar nos cofres públicos devido a benefícios como isenções, redução de alíquotas, créditos presumidos e regimes tributários diferenciados.
Bartine inclui essas renúncias entre as despesas menos perceptíveis para a população porque não envolvem uma saída convencional de recursos dos cofres públicos.
“Eles não aparecem como pagamento feito diretamente pelo Tesouro, mas como receitas que o Estado deixa de arrecadar em razão de isenções, reduções de alíquotas, créditos presumidos e regimes favorecidos. Economicamente, representam uma forma indireta de financiamento público de determinados setores, atividades ou grupos de contribuintes”, detalha.
O caminho percorrido pelo dinheiro público envolve, portanto, diferentes níveis de governo e compromissos que nem sempre aparecem no cotidiano do contribuinte.
Bartine resume essa diferença entre os serviços percebidos diretamente pela população e as rubricas que ocupam espaço no orçamento sem a mesma visibilidade.
“O cidadão vê a escola, o hospital, a viatura e a obra pública, mas dificilmente enxerga a aposentadoria paga, o recurso transferido ao município, o precatório quitado, o título da dívida refinanciado ou a receita tributária que deixou de ser arrecadada. No entanto, são justamente essas rubricas menos visíveis que ocupam grande parte do orçamento público.”
