O Supremo Tribunal de Justiça (STJ) deve julgar o Tema 1.469 e formalizar um entendimento oficial para processos que tratem de transferências voluntárias e a responsabilidade fiscal dos estados e municípios.
Essas transações são repasses de verba entre entes federativos (União para estado/município, por exemplo) que não são obrigatórios por lei e, por isso, dependem de convênio. A Lei de Responsabilidade Fiscal exige que quem vai receber esteja "em dia" fiscal e financeiramente, ou seja, sem pendência de tributos, empréstimos, entre outros débitos, para poder receber esse dinheiro.
Atualmente, existem duas exceções na lei que dispensam essa exigência de regularidade fiscal:
- Art. 25, §3º da LRF: para ações de educação, saúde ou assistência social.
- Art. 26 da Lei 10.522/2002: regra mais ampla, que dispensa a exigência para ações sociais em geral ou ações em faixa de fronteira, quando se trata de recursos federais.
Dessa forma, o STJ deve resolver o que exatamente conta como "ação de educação, saúde ou assistência social" (ou "ação social") para efeito dessas exceções. Historicamente, o tribunal interpretou isso de forma restritiva, mas a Corte avalia que um entendimento amplo é necessário.
O resultado pode afetar convênios em áreas como saneamento, infraestrutura social, entre outras, dependendo de como o STJ delimitar os conceitos.
Erica Affonso, advogada especializada em Direito Público do Durão, Almeida & Pontes – Advogados Associados, pondera que o que está em jogo é a possibilidade de definir, com maior precisão, até onde um Estado ou município que possui pendências fiscais ou financeiras pode continuar recebendo transferências voluntárias quando os recursos forem destinados a ações de educação, saúde ou assistência social. O STJ terá de estabelecer o alcance jurídico dessas exceções previstas na LRF, criando um parâmetro que deverá orientar casos semelhantes.
"Para os gestores públicos, a definição é relevante porque envolve, de um lado, a necessidade de preservar mecanismos de responsabilidade fiscal e, de outro, evitar que problemas de regularidade financeira impeçam a execução de políticas públicas consideradas essenciais", avalia a especialista.
Leonardo Roesler, advogado tributarista e sócio do RCA Advogados, destaca que o principal problema é que existe uma dissociação entre quem praticou a irregularidade e quem suporta seus efeitos. A restrição pretende induzir o município a regularizar sua situação fiscal, mas, se o recurso bloqueado financia uma creche, uma escola, uma unidade de saúde ou uma política de assistência, o efeito concreto pode recair sobre cidadãos que não tiveram qualquer responsabilidade pela irregularidade financeira.
"Esse aspecto é particularmente importante em um federalismo como o brasileiro, no qual União, estados e municípios compartilham responsabilidades pela realização dos direitos sociais. A Constituição não trata saúde e educação simplesmente como escolhas discricionárias de cada governo, são direitos fundamentais e deveres do poder público", complementa Roesler.
Relações entre os entes federativos
André Tokarski, doutor em Direito pela PUC-SP e mestre em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie explica que o julgamento pode estabelecer um parâmetro importante sobre os limites da utilização das regras de responsabilidade fiscal como mecanismo de condicionamento das relações entre os entes federativos.
"A responsabilidade fiscal continua sendo um princípio fundamental da gestão pública: a própria LRF exige regularidade quanto a tributos, empréstimos, prestação de contas, limites de endividamento e despesa com pessoal para que ocorram transferências voluntárias. Mas a mesma legislação decidiu preservar determinadas políticas sociais dos efeitos mais severos dessas sanções, especialmente educação, saúde e assistência social", afirma.
Segundo ele, portanto, o problema fundamental é saber se uma irregularidade fiscal do ente pode resultar na interrupção de recursos destinados diretamente à população. Se o STJ interpretar de maneira mais ampla as exceções, reforçará a ideia de que a disciplina fiscal não pode produzir, como efeito indireto, a descontinuidade de serviços públicos essenciais. Se adotar uma interpretação mais restritiva, poderá afetar a população mais vulnerável em nome da regularidade fiscal dos governos subnacionais.
Nas transferências da União, uma interpretação mais ampla significa maior proteção financeira para estados e municípios diante de determinadas irregularidades fiscais.
"Eles teriam maior possibilidade de manter políticas sociais mesmo estando sujeitos a restrições em outras modalidades de transferência. A União continuaria, evidentemente, controlando a existência da dotação orçamentária, a finalidade da transferência, a prestação de contas e as condições do programa, mas teria menos possibilidade de utilizar a suspensão da transferência como consequência de determinadas pendências fiscais", diz Tokarski.
Há ainda uma segunda dimensão relevante do Tema 1.469. O STJ decidirá se a regra do art. 26 da Lei nº 10.522/2002, criada para transferências federais destinadas a “ações sociais”, também pode alcançar repasses feitos pelos estados. Caso essa interpretação seja admitida, os municípios poderão ter maior proteção também nas relações financeiras com os governos estaduais.
Isso não significa simplesmente deslocar autonomia da União para os estados. Em algumas relações o estado é receptor de recursos federais; em outras, é transferidor de recursos aos municípios. O efeito dependerá, portanto, da posição ocupada por cada ente na transferência específica.
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