Daniel A. Vila-Nova G. e Henrique Smidt Simon
Em 06/02/2025 o Deputado Federal Luiz Carlos Hauly (PODEMOS-PR) apresentou à Mesa Diretora da Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) n. 2/2025, que pretende estabelecer o sistema eleitoral distrital e o sistema semipresidencialista de governo no Brasil. Em linhas muito gerais, tal sistema separa claramente os papéis de Chefe de Estado daqueles de Chefe de Governo, com a peculiaridade de manter poderes efetivos de decisão no Presidente da República (eleito pelo povo), que direciona a nação com o auxílio do Primeiro-Ministro (eleito pela maioria do Parlamento). No caso brasileiro, seria com a maioria da Câmara do Deputados – o que, em termos de #ArquitetutaConstitucional já levantaria uma perda potencial de espaço político relativo da Câmara Alta, o Senado da República. Todavia, quando o Presidente não consegue garantir apoio da sua política pelo Parlamento, ele tenderia a se afastar do governo, funcionando como árbitro da política institucional e mediador das instituições com o eleitorado.
A razão de ser da proposta, ao menos na justificativa da PEC n. 2/2025, seria dar maior estabilidade e mais governabilidade à política brasileira, que teria, segundo a narrativa de fundo de tal proposição legislativa, sofrido demasiadamente com paralisias e traumas nos dois pedidos de processos de impeachments ocorridos no país (Fernando Collor, 1992, e Dilma Rousseff, 2016) na democracia instaurada com a Constituição de 1988. Sem qualquer informação empírica, a justificativa da PEC assume que separar as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo daria a tão necessária estabilidade política ao país. Além disso, acabaria com o modelo em que “uma autoridade concentra todo poder”. Tal opinião, ainda não muito bem elaborada, ganhou a simpatia de membros do Congresso Nacional, de políticos que exerceram a Presidência da República e de ministros do Supremo Tribunal Federal.
A rigor, a discussão vem desde o impasse da Constituição Republicana de 1946, o qual culminou com a adoção transitória do parlamentarismo entre nós e, em seguida, a ditadura iniciada pelo Triunvirato Militar durante a década de 1960. No contexto iniciado com a Constituinte de 1987, já como derivação da frustrada iniciativa das Diretas Já!, podemos dizer que a discussão sobre o fim do presidencialismo no país ressurge a cada crise institucional que parece grave à opinião publicada e ao estamento da elite burocrático-financeira que toma decisões no Brasil. Cabe lembrar, contudo, que o parlamentarismo já foi rejeitado pelo voto popular, direta e especificamente, em duas vezes no Brasil. Por plebiscito em 1963, em razão mudança do presidencialismo para o parlamentarismo em 1961, adotada pelos grupos de pressão como estratagema para impedir que o Vice-Presidente João Goulart governasse após a renúncia de Jânio Quadros. Nessa primeira oportunidade, a maioria optou pelo retorno ao presidencialismo. Já em 1993, cerca de 3 (três) décadas depois e já sob os auspícios da chamada “Carta Cidadã”, em razão da previsão do Art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (CRFB/1988/ADCT), houve novo plebiscito para que se decidisse, quanto à forma de governo, entre república ou monarquia; e, quanto ao complementar sistema de governo, entre presidencialismo ou parlamentarismo, novamente com a reafirmação do presidencialismo republicano. Ou seja, o povo brasileiro rejeitou a mudança do sistema de governo nas vezes em que foi convocado a fazer a sua escolha. Talvez seja por isso que a PEC 2/2025 não preveja convocação popular, o que faz desconfiar dos motivos estratégicos por traz da proposta.
No dito direito comparado, os países mais conhecidos pelo sistema semipresidencialista são a França e, também, a antiga metrópole, Portugal. Há vários outros, muitos deles ex-colônias francesas. Outros parecem ter adotado o semipresidencialismo apenas para mascarar suas conversões ao iliberalismo, como é o caso da Rússia de Vladimir Putin e da Turquia de Recep Erdogan. O certo é que são poucos os casos em que o desenho semipresidencialista de governo garantiu estabilidade institucional e qualidade de regime democrático.
Mesmo os países europeus mais estáveis sob o manto do semipresidencialismo mostram que o sistema tem, de igual modo, problemas relevantes e suas idiossincrasias estruturais e funcionais, para além do conceito arquitetônico da Constituição. O tema, uma vez incorporado a determinada tradição constitucional, demanda o desenvolvimento de arranjos e de engenhos de caráter político-jurídico, a denominada #EngenhariaInstitucional. Portugal, por exemplo, não passou incólume à crise econômica de 2008, foi palco de agitações sociais por conta da política de austeridade imposta pela União Europeia; e, Neste Intenso-Agora, convive com a escalada da extrema direita no país. Foram 25 formações de governo em 51 anos, média de pouco mais de 2 anos por governo – não nos furtando de mencionar o problema que a Revolução dos Cravos buscou, entre os lusitanos, equacionar a título de democratização do poder estatal.
A França, por sua vez, modelo padrão do semipresidencialismo, desenvolveu o sistema pela necessidade de centralizar o poder em Charles de Gaulle em razão da Guerra de Independência da Argélia. A permanência do General no Poder foi uma das principais causas do famoso Maio de 1968. Ou seja, independente de uma visão engajada que uma objetiva de Godard pudesse nos suscitar, o semipresidencialismo emergiu em razão da necessidade de concentrar poder, não de o dividir. Apesar de, ao longo das décadas, a política francesa ter encontrado um comportamento institucional que se alterna entre governo de Presidente e governo de coabitação (o Presidente é minoritário e deixa o Primeiro-Ministro governar), a atual falta de partido com maioria absoluta tem levado o Presidente Emmanuel Macron a recorrer a coalizões de difícil estabilização para não aceitar a tentativa de um governo de esquerda. Frise-se que a extrema direita também exerce papel institucional importante por lá. Nesse particular, inclusive para futuras intervenções deste O Jurisconsulto, com a assunção de pauta programática altiva – para não dizermos agressiva – de reforma e de contenção de um poder judiciário, ora construído a partir de premissas dignas de um despotismo ilustrado, inapetente para a legítima decisão política em torno do conteúdo e do mérito de iniciativas estatais na formulação e na implementação de políticas públicas.
Essas breves considerações obrigam a certa moção intelectual e pragmática de desconfiança com relação à proposta da PEC n. 2/2025. Poderia, de fato, o semipresidencialismo melhorar, per si, a qualidade da nossa democracia?
Quando se pensa em formação ou reformas de sistemas políticos e de engenhos de arranjos institucionais como atingíveis e adequados, é necessário ter em perspectiva, pelo menos, duas preocupações, que são distintas, mas, interdependentes. A primeira é com relação ao projeto proposto e como ele é idealizado para ser referência de funcionamento e controle do comportamento democrático na conformação e na regulação das instituições. As constituições escritas se desenham a partir de seus textos e por isso pode-se chamá-la de “arquitetura constitucional”. Quase sempre é o que importa aos juristas, mas com o problema de que tendem a transformar o projeto em comando, com pouca atenção às condições práticas operacionais da atividade política, numa dada conjuntura social, econômica e institucional. Isso leva a uma visão de desconfiança, mas acrítica da política, porque o jurista pretende que o sistema funcione conforme promessas ideais do desenho jurídico, o que facilmente se transforma em uma tentativa de moralização da política.
Para superar esse impasse epistemológico do paradigma ainda instalado no campo, a outra preocupação é com a organização do sistema a partir das condições postas pelas diversas instituições, para que ele se torne eficiente e atinja os resultados de qualidade da democracia, o que se pode denominar “engenharia institucional”. A partir dessas condições fáticas de comportamento institucional, os cientistas políticos tendem a comparar estruturas constitucionais numa perspectiva mais sociológica, mas, amiúde, perdem de perspectiva o que o desenho da arquitetura poderia realizar e transformar e como ele o enquadraria num posicionamento normativo de conflito por meio da jurisdição constitucional.
As complementaridades entre as duas perspectivas, se não forem bem calibradas, tendem a potencializar conflitos entre Legislativo e Judiciário, em que se confunde a relação entre desenho constitucional e formação institucional com má-fé de dado comportamento político ou jurídico. Um exemplo atual desse confronto é a ação que trata das modalidades de emendas parlamentares (impositivas ou não), em que desvio de verbas vem mesclado com a disputa político-partidária-eleitoral e, sobretudo, federativa pelo controle e destinação do orçamento. O Ministro Flávio Dino, por exemplo, fala em violação ao princípio constitucional do presidencialismo (consoante o que já se produziu até aqui nesses autos emblemáticos daquilo que processualistas-de-plantão têm chamado de Processo Estrutural, a ADPF 854/DF, cuja carga decisória tem sido assimetricamente suportada, até aqui, pelos monocratismos do Relator originário).
Nessa toada, a arquitetura constitucional e a engenharia institucional não só podem, como oferecem novas utilidades e usos se empregadas e articuladas como complementares e sua análise deve ajudar a responder a 3 perguntas básicas: a) quem decide?; b) por que decide?; e c) como decide? Essas perguntas direcionam o olhar para a correlação entre a forma jurídica e a prática política para que se saiba a1) onde está de fato assentado o poder; b2) qual a estratégia utilizada para sustentar a sua legitimidade; e c3) como são tomadas as decisões e como as controlar diante de processos e resultados predelineados ou estimados.
Na linha de pensamento acima traçada, a proposta de implementar o semipresidencialismo no Brasil pode ser mais bem debatida pela opinião pública (e – por quê, não? – também na opinião publicada sobre o Brasil) com prudência. Por meio das diversas formas e alternativas, antes de qualquer decisão a seu respeito, é importante fazer uma comparação de conceitos arquitetônicos (desenhos constitucionais) entre os países que o adotam, bem como os efeitos de estabilidade institucional que provocam ou não. Cumpre, ainda, identificar como seria o processo eleitoral e se haveria algum grupo beneficiado pela mudança (lembrando que a PEC n. 2/2025 traz o quelônio da eleição distrital junto com o semipresidencialismo). Ademais, seria imprescindível pensar sobre as consequências para o controle eleitoral do governo, que ficaria, caso implementada a mudança, nas mãos de maiorias da Câmara dos Deputados (passando a ser ainda mais determinantes aspectos como: quais partidos tenderão a formar essas maiorias e qual o índice de variação e alternância entre eles). Há que se pensar, ainda, se o Presidente da República terá papel efetivo na definição da política de governo ou se esta ficará nas mãos apenas da maioria parlamentar (em que o semipresidencialismo formal abriria espaço para um parlamentarismo de fato, apenas dando a impressão ao eleitor de que está escolhendo seu governante – considerando-se o costume eleitoral do Brasil, com forte concorrência e visibilidade para o Poder Executivo e baixa transparência e interesse, pelo menos até agora, no Poder Legislativo). Precisamos nos lembrar do debate aberto e honesto sobre a pretendida estabilidade política, pois, como mostram as comparações, não é evidente que o desenho do semipresidencialismo, por si só, garanta governabilidade. Por fim, não se pode esquecer de perguntar o porquê de a PEC n. 2/2025 não ter nenhuma previsão de consulta pública, um indicativo de que a estabilidade demanda desconfiança da democracia.
Como o debate acerca de um Recall Popular dos Mandatos eletivos (em especial no âmbito do Executivo) segue estagnado, a sensação inicial que apresentamos a Você, Querida Leitora & Querido Leitor, é a de que a Emenda do Semipresidencialismo fragmenta e desinstitucionaliza as operações da Presidência da República.
A opção isolacionista da mera mudança do sistema de governo já assusta, por si só. Em vez de uma Constituição desfigurada, talvez seja, na semana em que a Constituição Brasileira celebra os nossos 37 anos de lutas interpretativas para que, na Batalha dos Poderes, passemos a encarar o desafio de maior segurança jurídica como uma tarefa estruturante. Algo que só faz sentido prospectar se compreendermos a missão da nossa “Carta-Cidadã”.
Daniel A. Vila-Nova G. é Pós-Doutor em Direitos Indígenas pelo PPGD/UnB; Doutor em Ciência Política pelo PPGCP/ICHF/UFF; Mestre em Direito, Estado e Constituição pela FD/UnB; Professor da Cátedra Direito Público na Universidade Federal de Campina Grande (UAD/UFCG); e da Escola Superior da Advocacia-Geral da União (ESAGU), Escola Victor Nunes Leal. Jurista, Árbitro & Advogado.
Henrique Smidt Simon é Doutor em Direito, Estado e Constituição pela FD/UnB. Professor do Uniceub e do IDP. Advogado.
