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O Congresso e o Orçamento – Análise

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O Congresso Nacional pode, este ano, dar mais um passo em direção ao controle cada vez maior do Orçamento público. O relatório do deputado Danilo Forte (União-CE) à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) incluiu uma série de mudanças nas regras de pagamento das emendas parlamentares que fortalecem, mais uma vez, o Poder Legislativo.

O que muda: As emendas impositivas, que os deputados usam para enviar recursos para as suas bases eleitorais sem precisar de aval do Planalto, passarão a ter prazo determinado para serem empenhadas. Se o projeto for aprovado nos termos do relatório, os valores indicados pelos congressistas precisarão ser reservados já no primeiro semestre do ano. A mudança tira poder do Executivo, que até então tinha liberdade para enviar o dinheiro em qualquer momento dentro de determinado ano. A definição do timing é hoje usada como moeda de troca na negociação de votos em projetos do Executivo que tramitam no Congresso.

Em outro trecho do relatório, Danilo Forte tenta driblar a atual não impositividade das emendas de Comissão. Para isso define que, se o governo quiser contingenciar (bloquear) essas indicações dos parlamentares, precisará cortar de forma proporcional as demais programações discricionárias. Ou seja, se a emenda não for aplicada, os ministérios também precisam ter seus orçamentos limitados.

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Além disso, a verba que não for contingenciada precisará ser reservada já no primeiro semestre, ou seja, antes das eleições municipais. Perde o Executivo, ganham os líderes partidários e os presidentes da Câmara e do Senado, que, juntos, elegem os presidentes das Comissões.

Não é de hoje: O deslocamento do poder orçamentário para o Legislativo começou em 2014, também na LDO, que tornou impositiva (obrigatória) uma parte das emendas individuais para aquele ano. Foi um processo que emergiu em meio a uma grave crise de representação que culminou no impeachment da presidente Dilma Rousseff (PT).

Orçamento

As emendas impositivas passaram de R$ 9,7 bilhões em 2015 para quase R$ 28,9 bilhões em 2023 – Foto: Ricardo Stuckert/PR

A independência em relação ao Poder Executivo agradou aos parlamentares, que, já no ano seguinte, cuidaram de tornar a regra permanente, por conta da Emenda Constitucional nº 86/15. A parcela do Orçamento sob o controle direto dos parlamentares voltou a crescer em 2019, por meio de mais uma alteração na Carta Magna. A Emenda Constitucional nº 100/19 tornou impositiva uma parcela relevante das emendas das bancadas estaduais.

O movimento levou o Congresso a triplicar o valor sob o seu controle. As emendas impositivas passaram de R$ 9,7 bilhões em 2015 para quase R$ 28,9 bilhões em 2023. O valor é mais do que a maioria dos ministérios teve disponível para investimentos este ano. E, em meio a essa história toda, ainda houve a ascensão e queda do chamado “Orçamento secreto”, que colocou temporariamente na mão do presidente da Câmara a gerência de outra parcela significativa dos recursos discricionários.

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O que significa: Alguns elementos desse cenário precisam ser sublinhados. Com as emendas parlamentares ganhando espaço, há evidente fragmentação dos investimentos, que acabam voltados para ações pontuais, de caráter municipalista. Isso pode dificultar o financiamento de ações de investimento articuladas nacionalmente. Além disso, o centro de gravidade do jogo político fica novamente alterado.

Apesar de ter sido usada como justificativa pelo relator da LDO, não é certo que a mudança no sistema de emendas irá enfraquecer o “toma-lá-dá-cá” do chamado “presidencialismo de coalizão”. Isso porque a necessidade de o Executivo montar uma coalizão majoritária no Congresso continuará existindo. Perdendo o controle sobre o Orçamento como moeda de troca política, o Palácio do Planalto poderá acabar recorrendo a outros recursos para negociar a aprovação de sua agenda no Congresso. A primeira ferramenta da lista a ganhar importância é a da negociação de cargos no Executivo, em estatais e em autarquias.

Outro elemento a ser observado com atenção é a mudança dos papéis dos Poderes. Com o Legislativo com maior controle sobre os investimentos, delega-se ao Executivo, na maior parte do tempo, o papel de mero carimbador de gastos obrigatórios. Acima de tudo, trata-se de uma lenta alteração de nosso modelo político, que já esteve muito centrado no Executivo e na figura do presidente da República e agora passa a valorizar os líderes do Congresso Nacional.

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